Oleh: Eman Suparman
Lektor pada Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran Bandung, sedang mengikuti program S3 (Angkatan V) pada PDIH Universitas Diponegoro, Semarang.
I. PENDAHULUAN
Dalam masyarakat awam terminologi birokrasi memiliki konotasi yang kurang baik. Istilah birokrasi acapkali dipahami sebagai prosedur kerja yangberbelit-belit, proses pelayanan yang lamban, mekanisme kerja yang tidakefektif dan efisien, serta sumber penyalahgunaan kedudukan dan wewenang.
Moerdiono dalam tulisannya pernah mengemukakan bahwa (1993: 38), ”istilah birokrasi pada dasarnya mempunyai konotasi netral untuk menunjukkan ciri-ciri suatu organisasi besar, [namun] telah salah kaprah dipahami sebagai sesuatu ukuran yang buruk, walaupun Max Weber, yang dipahami sebagai ayatullah-nya segala ulasan mengenai birokrasi, juga menunjukkan sisi positip birokrasi, namun sisi negatifnya lebih menonjol diingat orang bila mendengar istilah ini”.
Berkembangnya kecenderungan anggapan masyarakat awam di Indonesia bahwa birokrasi itu berkonotasi buruk, boleh jadi turut ditumbuh-suburkan oleh tradisi penerapan birokrasi itu sendiri selama masa pemerintahan Orde Baru 1966-1998. “Ketika itu birokrasi telah mengalami pemekaran fungsi dan peranan, dari sekedar instrumen teknis yang bersifat administrasi, ia berubah menjadi mesin politik yang efektif dalam upaya rekayasa masyarakat” (Manuel Kasiepo, 1987: 23). Akibat yang tampak kemudian adalah semakin dominannya peran birokrasi dalam sistem politik orde baru. Agaknya warisan1 dari praktik itulah yang terus mewarnai kesan masyarakat hingga kini, meski rejim otoriter Orde Baru secara de facto telah berakhir.
Sebagai salah satu instrumen di dalam praktik penyelenggaraan negara dan berbagai upaya pembangunan di dalamnya, birokrasi mempunyai peranan yang semakin penting di dalam masyarakat. Apalagi di Indonesia yang masyarakatnya sedang terus menerus melakukan perubahan melalui berbagai aktivitas positif yang konstruktif. Dalam kerangka masyarakat semacam itu telah semestinya birokrasi pemerintah ditata mendekati apa yang disebut dengan “tipe ideal birokrasi modern” sebagaimana diintroduksikan oleh Max Weber, yaitu legal dan rasional (Mochtar Mas’oed dan Colin MacAndrews, 1989:98-99). Menurut Max Weber, birokrasi yang bersifat legal-rasional haruslah memiliki karakteristik sebagai berikut:
(1) pembagian kerja lebih jelas, (2) adanya hirarki wewenang, (3) pengaturan perilaku pemegang jabatan birokrasi, (4) impersonalitas hubungan, (5) kemampuan teknis, dan (6) karier.
Jika dalam perkembangan masyarakat yang berangsur semakin maju birokrasi tidak diupayakan untuk mendekati typenya yang ideal, maka dikhawatirkan birokrasi akan semakin dirasakan sebagai instrumen penghambat pemenuhan kebutuhan pelayanan masyarakat. Hal itu disebabkan karena mekanisme proses yang terus menerus diupayakan oleh masyarakat itu sendiri telah menghasilkan perubahan taraf hidup dan kesejahteraan dalam bidang materiil yang tidak jarang diikuti pula oleh perubahan sikap dan perilakunya.
II. BEBERAPA PENGERTIAN ISTILAH
Birokrasi adalah: “Keseluruhan aparat pemerintah, sipil maupun militer yang melakukan tugas membantu pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu” (Yahya Muhaimin, 1980:21). Moerdiono menggunakan istilah birokrasi pemerintahan, yang didefinisikannya sebagai berikut: “Seluruh jajaran badan-badan eksekutif sipil yang dipimpin oleh pejabat pemerintah di bawah tingkat menteri. Tugas pokoknya adalah secara profesional menindaklanjuti keputusan politik yang telah diambil pemerintah” (1993:38).
Mencermati dua definisi birokrasi yang dikutip dari dua tokoh di atas, tampak sekali perbedaannya. Yang pertama memasukkan unsur militer sebagai bagian dari birokrasi. Sedangkan definisi kedua secara tegas hanya menyebut jajaran eksekutif sipil, sehingga unsur militer tidak dimasukan sebagai bagian dari birokrasi. Hal itu sejalan dengan konsep pemikiran Moerdiono dalam paparannya tersebut, yang antara lain menguraikan: “Istilah birokrasi lazimnya kita pahami terbatas pada badan-badan eksekutif sipil.
Tidaklah lazim, baik di negeri kita maupun di negeri-negeri lainnya, bahwa satuan tempur atau satuan teritorial disebut sebagai birokrasi, walaupun ukuran serta cakupannya juga bisa amat besar” (Moerdiono, 1993:39). Pendapat tersebut dikemukakannya bukan tanpa alasan.
Sebagai seorang yang berlatar belakang militer, agaknya cara pandang Moerdiono tidak lepas dari atribut yang melekat dan dilekatkan pada dirinya. Dalam pemahamannya, instansi militer bukan sebagai instansi birokrasi karena instansi militer biasa bekerja secara operasional, sehingga terbebas dari kesan “birokratis”. Dia membandingkan instansi militer dengan organisasi perusahaan swasta yang besar-besar. Menurut pendapatnya, tidak lazim bahwa organisasi perusahaan swasta yang besar-besar itu disebut sebagai “birokrasi”. Hal itu disebabkan karena usaha-usaha swasta itu bekerja secara operasional, tidak kalah kenyalnya dibandingkan dengan organisasi militer (Moerdiono, 1993:39).
Untuk membuktikan seberapa jauh kebenaran pendapat Moerdiono tentang organisasi militer itu bukan birokrasi disebabkan mereka bekerja secara operasional, tentu saja harus diuji oleh sebuah konsepsi yang ada. Bila dikembalikan kepada konsepsi dasar tentang birokrasi dari Max Weber, meski dalam mengemukakan konsepsinya Weber tidak memakai istilah birokrasi, melainkan menamakannya dengan model “ideal type” dari tata hubungan organisasi yang rasional (Miftah Thoha, 1987:72). Konsepsi Weber tentang “ideal type” itu memiliki ciri-ciri sebagai berikut:
- Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas impersonal mereka;
- Ada hirarki jabatan yang jelas;
- Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas;
- Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak;
- Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional, idealnya didasarkan suatu diploma (ijazah) yang diperoleh melalui suatu ujian;
- Mereka memiliki gaji dan biasanya juga ada hak-hak pensiun. Gaji berjenjang menurut kedudukan dalam hirarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan dalam keadaan-keadaan tertentu ia juga dapat diberhentikan;
- Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokoknya;
- Terdapat suatu struktur karir, dan promosi dimungkinkan berdasarkan senioritas maupun keahlian (merit) dan menurut pertimbangan keunggulan (superioritas);
- Jabatan mungkin tidak sesuai baik dengan posnya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia di pos tersebut;
- Ia tunduk pada sistem disipliner dan kontrol yang seragam (Martin Albrow, 1989: 42-43).
Terhadap ciri-ciri birokrasi Max Weber di atas, ada pula kalangan yang memberi interpretasi lebih sederhana. Seperti halnya dilakukan Manuel Kasiepo yang memberi penafsiran atas birokrasi Weber tersebut dengan ciri-ciri yang lebih sederhana yaitu: (1) terikat konstitusi dan aturan hukum, (2) netral, dan (3) a-politik (Manuel Kasiepo, 1987: 23).
Berdasarkan dua kelompok ciri-ciri birokrasi atau “ideal type” dari tata hubungan organisasi yang rasional di atas, penulis sama sekali tidak sependapat dengan pandangan Moerdiono. Persoalannya organisasi militer memenuhi hampir sebagian besar dari sepuluh ciri “ideal type” Weber di atas.
Oleh karena itu agaknya tidak terdapat cukup alasan untuk menyatakan bahwa instansi militer bukan birokrasi. Persoalannya berdasarkan interpretasi Manuel Kasiepo atas “ideal type” Weber, militer jelas terikat konstitusi dan aturan hukum, militer juga harus netral keberadaannya karena posisinya dituntut harus berdiri di atas semua kepentingan dan golongan. Konsekuensinya militer juga tidak berpolitik praktis dalam arti menjadi anggota suatu partai politik tertentu.
Memang banyak kritik yang dikemukakan terhadap organisasi birokrasi, yang pada prinsipnya mereka menyatakan bahwa “tipe ideal” organisasi yang dikemukakan oleh Max Weber itu sukar dijumpai di dalam kenyataannya (Akhmad Setiawan, 1998 :143). Pendapat demikian boleh jadi ada benarnya, akan tetapi ada beberapa prinsip pokok yang baik dan dapat meningkatkan kerja birokrasi tersebut. Beberapa prinsip tersebut yaitu:
efisiensi, efektivitas, kecepatan dalam pelayanan, dalam arti pemberian pelayanan kepada masyarakat tanpa membedakan dan tanpa memperlihatkan pertimbangan pribadi. Tidak kalah strategisnya juga adalah masalah rekruitmen kepegawaian yang harus didasarkan pada prinsip rasionalitas dengan mempertimbangkan keahlian dan kemampuan yang ditempuh melalui ujian atau pengalaman. Kesemuanya itu terletak pada suatu sistem administrasi negara modern sebagaimana dikemukakan oleh Max Weber.
Berdasarkan perbedaan tugas pokok atau misi yang mendasari suatu organisasi birokrasi, Syukur Abdullah (Akhmad Setiawan, 1998: 145), menguraikan tiga kategori Birokrasi, sebagai berikut:
Kesatu, Birokrasi Pemerintahan Umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas pemerintahan umum termasuk memelihara ketertiban dan keamanan, dari tingkat pusat sampai di daerah (propinsi, kabupaten, kecamatan, dan desa). Tugas-tugas tersebut lebih bersifat mengatur.
Kedua, Birokrasi Pembangunan, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan salah satu bidang atau sektor yang khusus guna mencapai tujuan pembangunan, seperti pertanian, kesehatan, pendidikan, industri. Fungsi pokoknya adalah “development function” atau “adaptive function.”
Ketiga, Birokrasi Pelayanan, yaitu unit organisasi yang pada hakikatnya merupakan bagian yang langsung berhubungan dengan masyarakat.
Yang termasuk dalam kategori ini, antara lain: Rumah Sakit, Sekolah (SD-SLTA), Koperasi, Bank Rakyat Desa, Transmigrasi, dan berbagai unit organisasi lainnya yang memberikan pelayanan langsung kepada masyarakat atas nama pemerintah. fungsi utamanya adalah “service”.
Untuk memahami pengertian Pejabat Birokrasi barang tentu tidak dapat dilepaskan dari konteks pemaparan mengenai pengertian Hukum Administrasi Negara.
Menurut S. Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara adalah: “Hukum mengenai Administrasi Negara, dan Hukum hasil ciptaan Administrasi Negara” (1995:43).
Administrasi Negara itu sendiri meliputi tiga hal, yaitu: (1) Sebagai aparatur negara, aparatur pemerintah, atau sebagai institusi politik (kenegaraan); (2) sebagai fungsi atau aktivitas melayani atau sebagai kegiatan pemerintah operasional; dan (3) sebagai proses teknis penyelenggaraan Undang-undang. Dalam pengertiannya yang luas, Hukum Administrasi Negara meliputi beberapa unsur, satu diantaranya adalah Hukum Tata Usaha Negara (HTUN). Yaitu hukum mengenai surat menyurat, rahasia dinas dan jabatan, registrasi, kearsipan dan dokumentasi, legalisasi, pelaporan, dan statistik, tata cara penyusunan dan penyimpanan berita acara, pencatatan sipil, publikasi, penerangan, dan penerbitan-penerbitan negara. Oleh karena itu secara singkat dapat pula disebut Hukum Birokrasi, (S. Prajudi Atmosudirdjo, 1995:44).
“Tata Usaha Negara (Bureaucracy) adalah keseluruhan usaha-usaha dan kegiatan-kegiatan ketatausahaan dalam dinas Administrasi Negara atau penyelenggaraan pemerintahan negara dengan jalan dan cara-cara rutin serta prosedur tertentu” (S. Prajudi Atmosudirdjo, 1995: 76)."
Dalam kerangka pembahasan mengenai Hukum Administrasi Negara ini, dapatlah kiranya dirumuskan bahwa yang dimaksud dengan Pejabat Birokrasi adalah “aparatur negara yang menjalankan tugas administrasi melalui pengambilan keputusan-keputusan administratif (administratieve beschikking) yang bersifat individual, kasual, faktual, teknis penyelenggaraan, dan tindakan administratif, yang bersifat organisasional, manajerial, informasional atau operasional. Oleh karena itu keputusan maupun tindakannya dapat dilawan melalui berbagai bentuk peradilan administrasi negara" (S. Prajudi Atmosudirdjo, 1995: 49).
Adapun istilah “yurisdiksi” berasal dari kata Bahasa Inggris jurisdiction. Kata tersebut merupakan kata yang diadopsi dari Bahasa Latin yurisdictio.
Di dalam “The Encyclopedia Americana”, jurisdiction diartikan sebagai berikut: “…Jurisdiction. In law, a term for power or authority. It is usually applied to courts and quasi-judicial bodies, describing the scope of their right to act. …As applied in generally to a state or nation, the term “jurisdiction” means its authority to declare and enforce the law…” (1997: 257-258).
Dapatlah dipahami bahwa yurisdiksi adalah kekuasaan atau kompetensi hukum negara terhadap orang, benda atau peristiwa (hukum). Yurisdiksi dapat dibedakan antara yurisdiksi perdata dan yurisdiksi pidana. “Yurisdiksi perdata adalah kewenangan (hukum) pengadilan suatu negara terhadap perkara-perkara yang menyangkut keperdataan, baik yang sifatnya nasional yaitu bila para pihak atau objek perkaranya melulu menyangkut nasional, maupun yang bersifat internasional (perdata internasional) yaitu bila para pihak atau objek perkaranya menyangkut unsur asing. Sedangkan yurisdiksi pidana adalah kewenangan (hukum) pengadilan suatu negara terhadap perkara-perkara yang menyangkut kepidanaan, baik yang tersangkut di dalamnya unsur asing maupun nasional” (H.A. Tobing, 1991: 143-145).
Dari pengertian di atas, dapatlah diketahui bahwa membicarakan mengenai yurisdiksi bersangkut paut dengan masalah hukum, khususnya masalah kekuasaan dan kewenangan yang dimiliki oleh suatu badan peradilan atau badan-badan negara lainnya yang berdasarkan atas hukum.
III. KEPUTUSAN PEJABAT BIROKRASI YANG BERISI PERBUATAN HUKUM PERDATA
Keputusan Pejabat Birokrasi atau Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkrit, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata (Pasal 1 angka 3 UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara).
Adakalanya keputusan pejabat birokrasi atau keputusan Tata Usaha Negara (TUN) dalam beberapa hal memunculkan problema yurisdiksi peradilan. Problema yurisdiksi peradilan dalam arti dua lembaga pengadilan dari lingkungan badan peradilan yang berbeda memiliki peluang dan kesempatan yang sama untuk memeriksa dan memutus satu sengketa tertentu.
Hal itu sangat mungkin terjadi manakala ada keputusan pejabat birokrasi yang mengandung perbuatan hukum perdata, kemudian muncul sengketa dari padanya. Sengketa tersebut menimbulkan pertanyaan. Badan peradilan manakah yang memiliki yurisdiksi (kewenangan) untuk mengadili sengketa itu? Apakah kewenangan dari Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) atau justeru menjadi kewenangan Peradilan Umum (Perdata)?
Di atas telah dikemukakan bahwa Keputusan Pejabat Birokrasi adalah penetapan tertulis yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara. Sementara itu tindakan pejabat birokrasi itu dapat berupa:
1) Tindakan Material;
2) Tindakan Hukum;
Tindakan Hukum dapat dibagi menjadi:
(a) Tindakan Hukum Ekstern;
(b) Tindakan Hukum Intern.
Tindakan Hukum Ekstern dapat dibagi lagi menjadi:
1) Tindakan Hukum Privat;
2) Tindakan Hukum Publik.
Tindakan Hukum Publik dapat dibagi lagi menjadi:
(a) Tindakan Hukum sepihak; dan
(b) Tindakan Hukum banyak pihak.
Tindakan Hukum Sepihak dapat dibedakan lagi menjadi:
1) Tindakan Hukum bersifat Umum;
2) Tindakan Hukum bersifat Individual.
Tindakan Hukum yang bersifat Individual dapat dibedakan lagi menjadi:
(a) Tindakan Hukum yang Abstrak;
(b) Tindakan Hukum yang Konkrit, (Irfan Fachruddin, 1994:144-145).
Dari bermacam-macam tindakan hukum yang dapat dilakukan oleh pejabat Birokrasi atau Badan Tata Usaha Negara di atas, hanya tindakan hukum Tata Usaha Negara yang bersifat ekstern, publik, sepihak, individual, dan konkrit saja yang dapat menjadi objek sengketa.
Tindakan yang demikianlah yang dimaksud sebagai Keputusan yang dapat disengketakan menurut Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Peratun) [Indroharto, 1991:94]. Sedangkan tindakan-tindakan material dan tindakan hukum lainnya, apabila disengketakan akan termasuk dalam kewenangan badan Peradilan Umum.
Rumusan pasal 1 angka 2 Undang-undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara Nomor 5 Tahun 1986 menyiratkan bahwa yang dapat dikategorikan sebagai Pejabat Birokrasi/Pejabat Tata Usaha Negara adalah apa saja dan siapa saja berdasarkan peraturan perundang-undangan melaksanakan suatu bidang urusan pemerintahan. Dengan demikian yang menjadi patokan bukanlah kedudukan struktural pejabat atau organ yang bersangkutan dalam jajaran pemerintahan dan bukan pula nama resminya, melainkan fungsi urusan pemerintahan. Apabila fungsi yang dijalankan adalah urusan pemerintahan, maka oleh Undang-Undang Peradilan Tata Usaha Negara dianggap sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara/Pejabat Birokrasi. Oleh karena itu suatu Badan Hukum Perdata, misalnya Perseroan Terbatas atau Yayasan dapat dianggap sebagai Badan atau Pejabat Birokrasi, jika kepada Badan Hukum tersebut diserahi tugas menjalankan urusan pemerintahan (Indroharto, 1991:64).
Salah satu yang menjadi perhatian dalam penulisan makalah ini adalah sebagaimana tercantum pada judul tulisan ini, yaitu “Keputusan Pejabat Birokrasi dan Dilema Yurisdiksi Peradilan”. Sesuatu yang hendak dikaji lebih lanjut dari masalah tersebut adalah Keputusan-keputusan Pejabat Birokrasi manakah yang apabila disengketakan keabsahannya termasuk kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara dan Keputusan-keputusan macam apakah yang jika disengketakan keabsahannya akan termasuk dalam kewenangan badan Peradilan Umum? Atau bahkan mungkin menjadi “dualitas yurisdiksi” disebabkan kedua badan peradilan yang berlainan itu sama-sama memiliki kewenangan untuk memeriksa, mengadili dan memutus sengketa bersangkutan. Persoalan itulah yang dengan segala keterbatasan kemampuan penulis akan dicoba untuk ditelaah melalui makalah ini.
IV. BADAN USAHA MILIK NEGARA SEBAGAI LEMBAGA BIROKRASI
Cakupan hukum Administrasi dalam arti sempit, yakni Hukum Tata Pengurusan Rumah Tangga Negara, baik yang intern maupun ekstern, meliputi keseluruhan urusan yang menjadi tugas, kewajiban, dan fungsi negara sebagai badan organisasi juga sebagai suatu badan usaha (S. Prajudi Atmosudirdjo, 1995: 44). Oleh karena itu, PT PLN sebagai salah satu Badan Usaha Milik Negara dapat dikategorikan sebagai Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara/Birokrasi. Hal itu disebabkan langsung maupun tidak langsung.
PT PLN sebagai Badan Hukum Perdata Milik Negara dalam melaksanakan tugas dan fungsinya melekat pula tugas-tugas dalam menjalankan urusan pemerintahan bidang energi kelistrikan.
Apabila PT PLN keberadaannya tergolong sebagai Badan/Pejabat Birokrasi, maka ketika PT PLN sebagai Badan Birokrasi menerbitkan suatu Keputusan atau Penetapan tertulis, perlu dikaji secara saksama. Apakah Keputusan tersebut suatu Penetapan (Beschikking) ataukah merupakan suatu tindakan hukum yang bersifat keperdataan.
Sebagai satu contoh, Umpamanya, “PT Listrik Negara (PT PLN) mengadakan perjanjian jual beli tenaga listrik dengan konsumennya, baik konsumen perorangan maupun badan hukum. Di dalam perjanjian tersebut dicantumkan berbagai ketentuan dan sanksi terhadap pelanggaran isi perjanjian. Salah satu sanksi jika terjadi pelanggaran oleh konsumen adalah pemutusan aliran listrik disertai keputusan dari PT PLN bahwa konsumen harus membayar tagihan susulan”.
Dari perumpamaan di atas, tampak bahwa PT PLN sebagai salah satu Badan Usaha Milik Negara yang modal seluruhnya atau sebagian dikuasai oleh Pemerintah, sedikit banyak usahanya bersifat pelayanan umum. Walaupun demikian, oleh karena bentuknya adalah badan usaha apalagi sekarang merupakan PT Persero, maka tentu saja tujuan mencari untung juga merupakan target utama dari Perusahaan Milik Negara itu.
Sebagai Perusahaan Milik Negara yang bermisi pelayanan umum, PT PLN mengemban tugas juga untuk menjalankan fungsi pemerintahan berupa pelayanan bidang ketenaga-listrikan. Oleh karenanya pada saat PT PLN menerbitkan Keputusan, maka Keputusan tersebut akan tergolong sebagai Keputusan dari Badan/Pejabat Birokrasi. Akan tetapi satu hal yang tidak dapat dikesampingkan bahwa PT PLN Persero sebagai Badan Hukum Perdata Milik Negara dalam melakukan hubungan hukum dengan konsumen (para pemakai jasanya) lebih banyak didasarkan pada perjanjian-perjanjian yang tunduk pada aturan-aturan hukum perdata.
Paparan contoh PT PLN yang adalah BUMN sebagai Badan/Pejabat Birokrasi di atas, dimaksudkan untuk menunjukkan betapa tidak mudahnya di dalam praktik untuk menentukan batas-batas suatu perbuatan dari Pejabat Birokrasi apakah tergolong tindakannya dalam menjalankan fungsi pemerintahan atau justeru dalam rangka tindakan hukum keperdataan.
Umpamanya saja, ketika PT PLN mengeluarkan Surat Keputusan yang ditujukan terhadap konsumen untuk membayar tagihan susulan, dalam kasus pemutusan aliran listrik sebagai sanksi pelanggaran perjanjian. Apakah tindakan PT PLN di atas merupakan perbuatan yang bersifat keperdataan (privaatrechtelijk) ataukah dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan (publiekrechtelijk)? “Oleh karena itu meskipun dari sisi luar mungkin perbedaan itu tampak jelas, namun jika ditelaah substansinya tidak sedikit justeru menimbulkan persoalan-persoalan yuridis yang tidak mudah menyelesaikannya. Pada sisi itulah kemudian muncul permasalahan yurisdiksi antara Peradilan Umum (yurisdiksi perdata) dengan Peradilan Tata Usaha Negara (yurisdiksi PTUN)” [Indriyanto Seno Adji, 1995: 135].
Kesulitan untuk membedakan antara perbuatan hukum perdata dengan perbuatan dalam rangka penyelenggaraan fungsi pemerintahan dirasakan lebih sulit lagi jika Keputusan Pejabat Birokrasi tersebut berasal dari Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Persoalannya karena Pejabat Birokrasi pada BUMN semacam PT Listrik Negara (PLN), PT Kereta Api Indonesia (KAI), PT Telekomunikasi Indonesia (Telkom), dan lain-lain itu dalam menjalankan fungsi pemerintahannya lebih banyak melakukan perbuatan-perbuatan hukum yang bersifat keperdataan (privaatrechtelijk). Terlebih lagi jika penerbitan Keputusan Pejabat Birokrasi itu memenuhi syarat substansial dari pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yaitu “…bersifat konkret, individual, dan final, yang menimbulkan akibat hukum…”. Bila ada sengketa yang muncul dari Keputusan semacam itu secara substansial memenuhi syarat untuk diajukan kepada Peradilan Tata Usaha Negara, walaupun penerbitan Keputusan Pejabat Birokrasi tersebut dilakukan dalam rangka perbuatan hukum keperdataan.
Untuk menggolongkan Keputusan Pejabat Birokrasi sebagaimana dikemukakan di atas, terdapat dua pandangan dengan pendekatan yang berlainan. Pandangan-pandangan tersebut adalah sebagai berikut: (Indriyanto Seno Adji, 1995: 148-149).
Pertama, Pendekatan Partial dan Tidak Integral; Pandangan ini bertitik tolak dari penjelasan pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 yang memberikan pengertian Penetapan Tertulis (dari Badan/Pejabat Birokrasi/Tata Usaha Negara) dengan tolok ukurnya pada Keputusan yang mensyaratkan adanya sifat Individual, Konkret, dan Final.
Individual (maksudnya tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju), Konkret (maknanya, objek yang diputuskan berwujud dan dapat ditentukan), dan Final (berarti, sudah definitif dan dapat menimbulkan akibat hukum). Secara Partial, Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi itu hanya dititikberatkan pada substansi Keputusan dengan sifat-sifat di atas. Tidak Integral, maksudnya Keputusan itu telah melepaskan atau mengesampingkan ada atau tidaknya perbuatan hukum perdata maupun hukum publik (dari Badan/Pejabat Birokrasi yang menyelenggarakan fungsi pemerintahan berkenaan dengan perbuatan hukum). Jadi menurut pandangan yang pertama ini, tidak menjadi persoalan apakah Badan/Pejabat Birokrasi yang menyelenggarakan fungsi pemerintahan pada saat diterbitkan Keputusan itu berada dalam perbuatan Hukum Perdata maupun Hukum Publik.
Berkaitan dengan pandangan yang pertama di atas, berikut ini akan dikemukakan sebuah Arrest Hoge Raad 1924 yang di Negeri Belanda dikenal dengan “Revolusi November” melalui “Ostermann Arrest”, tanggal 20 November 1924. Dari arrest tersebut akan diketahui adanya langkah atau perubahan yang besar yang dilakukan oleh Mahkamah Agung Negeri Belanda ketika itu. Hoge Raad telah menetapkan bahwa suatu badan hukum publik yang tidak menepati kewajiban hukum publiknya, telah dianggap bertindak melawan hukum dalam arti pasal 1401 Nederland Burgerlijk Wetboek (NBW) atau sama dengan pasal 1365 BW Indonesia. Atas ketentuan pasal tersebut, badan hukum publik tersebut dapat dipertanggungjawabkan untuk ganti rugi (N.E. Algra et al., 1977: 178).
Ostermann Arrest dari HR 1924 selengkapnya adalah sebagai berikut:
“Pedagang Ostermann ketika Perang Dunia kesatu ingin mengekspor sejumlah margarine (mentega), tetapi pihak duane menolak memberikan ijin yang diperlukan untuk itu. Penolakan itu terjadi berdasarkan Beslit Raja (Koninklijk Besluit) yang diambil beberapa hari sebelumnya, yang keabsahannya dibantah oleh Ostermann. Oleh karena itu Ostermann tidak dapat menjual menteganya ke luar negeri sehingga ia menderita rugi.
Kemudian ia menuntut ganti rugi dari pemerintah melalui pengadilan. Pendapat Pengadilan: Kewajiban (kalau pun ada) dari pegawai untuk memberikan ijin ekspor adalah merupakan suatu kewajiban hukum publik murni, dimana tidak dikenal segala kewajiban hukum privat, sehingga Ostermann tidak dapat menarik perlindungan hukum dari kewajiban hukum publik itu berdasarkan pasal 1401 NBW (sama dengan pasal 1365 BW Indonesia). Tuntutan Ostermann dinyatakan tidak dapat diterima. Ostermann kemudian naik banding dan kemudian kasasi ke Hoge Raad.
Pendapat Hoge Raad: Dengan perbuatan melawan hukum diartikan bukan hanya suatu perbuatan atau hal tidak berbuat yang melanggar hak seseorang, melainkan juga suatu perbuatan atau tidak berbuat, yang bertentangan dengan kewajiban hukum orang itu. Dengan demikian, maka seseorang itu telah melakukan suatu perbuatan melawan hukum, yang melanggar suatu peraturan undang-undang, tanpa mempedulikan apakah peraturan itu mempunyai sifat hukum privat atau hukum publik, sama seperti seorang warga negara yang melanggar undang-undang pidana, ia juga telah melakukan perbuatan melawan hukum. Juga badan hukum publik yang bertindak melalui bagian-bagiannya, dalam memenuhi tugas pemerintahannya itu harus menepati peraturan undang-undang dan apabila hal itu tidak dilakukannya, maka dengan pemerintahan itu tanpa apa-apa telah melakukan suatu perbuatan melawan hukum dan bertanggung jawab atas kerugian yang diakibatkannya” (N.E. Algra et al., 1977:178).
Mencermati Ostermann Arrest di atas, tampak suatu indikasi adanya perluasan yurisdiksi Peradilan Umum (Perdata) dengan dimasukannya perbuatan yang bersifat publiekrechtelijk ke dalam lingkup yurisdiksi peradilan umum. Di lain pihak bahkan dimungkinkan sebaliknya, yaitu perbuatan dari Badan/Pejabat Birokrasi dalam lingkup dan suasana yang privaatrechtelijk masuk ke dalam yurisdiksi Peradilan Tata Usaha Negara.
Kedua, Pendekatan Tidak Partial dan Integral; Kesulitan dalam menentukan apakah suatu keputusan Pejabat Birokrasi itu diterbitkan dalam rangka menyelenggarakan fungsi pemerintahan atau dalam rangka melakukan perbuatan hukum perdata, sebenarnya telah dijawab oleh Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 itu sendiri. Pasal 2 huruf a Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 menyatakan: “Tidak termasuk dalam pengertian Keputusan Tata Usaha Negara menurut Undang-Undang ini: (a) Keputusan Tata Usaha Negara yang merupakan perbuatan hukum perdata.”
Pasal di atas sesungguhnya telah merupakan rambu atau petunjuk yang amat jelas untuk membedakan antara Keputusan Pejabat Birokrasi yang diterbitkan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan (publik) dengan yang diterbitkan dalam rangka melakukan perbuatan hukum perdata. Maksud dari pasal 2 huruf a di atas sebenarnya dalam rangka menghindarkan adanya suatu benturan yurisdiksi peradilan. Artinya apabila Badan/Pejabat Birokrasi menerbitkan suatu Keputusan dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahan yang bersifat keperdataan, maka pemeriksaan sah atau tidaknya Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi itu menjadi kewenangan dari Badan Peradilan Umum (Peradilan Perdata). Atau dengan kalimat lain, menurut pandangan yang kedua, yaitu pendekatan tidak partial dan integral, adalah bahwa “Tidak selalu suatu Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi, meskipun bersifat Konkret, Individual, dan Final (sebagaimana disyaratkan oleh pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986), merupakan kewenangan Peradilan Tata Usaha Negara untuk memeriksa dan memutus keabsahannya. Oleh karena apabila Keputusan itu diterbitkan oleh Badan/Pejabat Birokrasi dalam rangka menyelenggarakan fungsi pemerintahan yang bercorak keperdataan, maka pemeriksaan terhadap keabsahan Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi tersebut akan menjadi kewenangan badan Peradilan Umum (Perdata)” [Indriyanto Seno Adji, 1995: 136].
Sehubungan dengan yurisdiksi Peradilan Umum dan Peradilan Tata Usaha Negara ini, Oemar Seno Adji dalam bukunya (1980: 314), mengemukakan bahwa “Setiap Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi yang berkenaan dengan perbuatan keperdataan menjadikan persoalan tersebut sebagai Dual Jurisdiction atau Dualitas dalam Yurisdiksi”. Selanjutnya dikemukakan, di wilayah Indonesia ini [diakui] adanya Dual Jurisdiction, yaitu adanya Peradilan Umum (Perdata) dan Peradilan Administratif (sekarang, Peradilan Tata Usaha Negara). Kemudian menjadi Unity of Jurisdiction yang dipusatkan di Mahkamah Agung, yang mengadili perkara-perkara dalam tingkat kasasi terhadap putusan terakhir, baik dari Peradilan Umum (Perdata) maupun Peradilan Tata Usaha Negara.
Serupa dengan pandangan kedua di atas, berikut ini dikemukakan kasus yang berasal dari Amsterdam, yakni kasus Café Uitkijk, Maret 1913. Kasus posisinya sebagai berikut:
“Pada bulan Maret 1913, Kotapraja mengadakan perjanjian bersyarat dengan NV Holandsche Ijzer en Spoorweg Maatschappij (HIjSM) untuk melakukan pekerjaan pembuatan Café Uitkijk. Kotapraja menentukan syarat, bahwa kerugian sebagai akibat pelaksanaan pekerjaan itu, harus memperoleh ganti rugi. Syarat tersebut diterima dengan tegas oleh NV HijSM. Pemilik Café Uitkijk, ternyata kemudian mengajukan gugatan terhadap NV HijSM karena ditemukan beberapa kekurangan dalam pekerjaan pembuatan Café tersebut. Tuntutan itu ditolak oleh tergugat (NV HijSM) dengan mengemukakan alasan bahwa tidak ada hubungan perjanjian berdasarkan hukum perdata antara ia (NV HijSM) dengan Kotapraja, sehingga tidak ada suatu janji untuk pihak ketiga yang berlaku. Pembelaan tergugat telah ditolak oleh Pengadilan. Pengadilan berpendapat bahwa janji yang dibuat ketika memberikan ijin itu adalah persetujuan menurut hukum privat, sehingga konkretnya ketentuan pasal 1353 NBW (pasal 1317 BW Indonesia) berlaku” (N.E. Algra et al., 1977: 174-175).
V. BEBERAPA KASUS YANG MENGINDIKASIKAN SIKAP MAHKAMAH AGUNG MEMBIARKAN DUALITAS YURISDIKSI
Sebagaimana diketahui, Peradilan di Indonesia menganut suatu sistem kasasi, yang juga lazim dinamakan “sistem kontinental” dan berasal dari Perancis. “Dalam sistem tersebut, Mahkamah Agung sebagai Badan Pengadilan Tertinggi merupakan Pengadilan Kasasi. Tugas Mahkamah Agung adalah membina keseragaman dalam penerapan hukum dan menjaga agar semua hukum dan undang-undang di seluruh wilayah negara diterapkan secara tepat dan adil”(R. Subekti, 1980: 1-2).
Di samping tugasnya di atas, Mahkamah Agung Indonesia juga merupakan Unity of Jurisdiction, atau lembaga yang menyatukan kembali yurisdiksi sebab Indonesia mengakui adanya Dual Jurisdiction atau Dualitas Dalam Yurisdiksi. Keadaan semacam itu terjadi antara lain karena Peradilan Umum (Perdata) dan Peradilan Tata Usaha Negara yang memiliki perbedaan kompetensi, namun sejajar dalam kesempatan untuk menilai keabsahan setiap Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi yang berkenaan dengan perbuatan keperdataan. Persoalan itulah yang dinamakan sebagai Dualitas Dalam Yurisdiksi.
Untuk mengetahui bagaimana sikap Mahkamah Agung di dalam praktiknya berupaya mempertautkan perbedaan kewenangan mengadili diantara dua badan peradilan yang berbeda tadi, berikut ini dipaparkan sebuah kasus menarik sebagai berikut:
“Ketika PT PLN Persero melakukan Operasi Penertiban Aliran Listrik (OPAL), PLN menemukan sejumlah kasus pelanggaran yang dilakukan oleh konsumen berupa segel rusak dan pemalsuan segel pada instalasi listrik di tempat konsumen. Terhadap temuannya itu, pihak PLN berkesimpulan bahwa selama pelaksanaan Perjanjian Jual Beli Tenaga Listrik (Kontrak Penyambungan Listrik) konsumen telah melanggar isi perjanjian. Sesuai kesepakatan antara konsumen dengan PT PLN di dalam Kontrak Penyambungan Listrik tersebut, akibat adanya pelanggaran itu PT PLN menghentikan aliran listrik konsumen dengan disertai penerbitan Surat Tagihan Susulan OPAL yang wajib dibayar lunas oleh konsumen. Surat Tagihan Susulan OPAL itulah yang kemudian digugat oleh konsumen di hadapan Peradilan Tata Usaha Negara. Kasus gugatan tersebut akhirnya sampai juga pada tingkat Mahkamah Agung dengan pandangan dualitas tentang yurisdiksi peradilan”.
Kasus yang dipaparkan di atas terjadi antara PT Cahaya Kencana Sakti (konsumen-Penggugat) menggugat Perum Listrik Negara (Tergugat) karena PLN menerbitkan Surat Keputusan tentang Tagihan Susulan OPAL. Pada tingkat Kasasi, terhadap kasus tersebut Mahkamah Agung dengan Ketua Majelis Ny. Karlinah Palmini Achmad Soebroto,S.H., melalui putusannya Nomor 15K/TUN/1993 tanggal 28 Februari 1993 berpendapat bahwa “gugatan terhadap Surat Keputusan PLN tentang Tagihan Susulan OPAL itu menjadi kewenangan dari Peradilan Umum”. Hal itu dapat disimak dari bunyi pertimbangannya, sebagai berikut:
“Bahwa keberatan ini dapat dibenarkan, karena objek sengketa adalah surat-surat No. 4068/832/BIKEU/1991/M, No. 4894/832/BIKEU/1991/M, dan No. 6115/832/BIKEU/1991/M., perihal Tagihan Susulan OPAL yang ditentukan kepada Penggugat sebagai pelanggan dari Pemohon Kasasi atas dasar jual beli menurut Perjanjian Tenaga Listrik bukti T-1 No.PJN/186/DIS-JAYA/845; Bahwa masalah yang timbul dari perjanjian penyambungan listrik merupakan masalah Perdata, yang adalah wewenang Peradilan Umum” (Indriyanto Seno Adji, 1995: 138-139).
Berbeda dengan penanganan kasus sebelumnya, pada kasus yang berikutnya antara PT Pluit Plastik Industries (Penggugat) yang menggugat Perum Listrik Negara (Tergugat) juga berkenaan dengan penerbitan Surat Keputusan PLN tentang Tagihan Susulan OPAL, Mahkamah Agung berpendapat lain. Melalui Putusan Mahkamah Agung Nomor 14K/TUN/1993 tanggal 30 Juli 1994 dengan Ketua Majelis Soerjono,S.H., Mahkamah Agung telah menolak permohonan kasasi dari Perum Listrik Negara tentang kewenangan Peradilan Umum (Perdata) untuk memeriksa sengketa keabsahan Surat Tagihan Susulan OPAL. Sebaliknya Mahkamah Agung berpendapat bahwa gugatan PT Pluit Plastik Industries terhadap PLN atas penerbitan Surat Keputusan PLN tentang Tagihan Susulan OPAL menjadi kewenangan dari Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN).
Sikap Mahkamah Agung yang tertuang pada putusan MA No. 14K/TUN/1993 tanggal 30 Juli 1994 di atas, ternyata terus berlanjut pada penanganan kasus-kasus berikutnya. Sebagai contoh pada kasus-kasus berikut ini:
Combo Fast Food (Putusan No. 15K/TUN/1992); PT Inti Sarana Aksara (Putusan No. 63K/TUN/1992); PT Dharma Bumi Agricultural Enterprise (Putusan No. 65K/TUN/1992); PT Elsar Utama (Putusan No. 01K/TUN/1993); PT Star Impactama Indah (Putusan No. 03K/TUN/1993); PT Bina Cipta Sakti Permai (Putusan No. 30K/TUN/1993) [Indriyanto Seno Adji, 1995: 139].
Untuk kasus-kasus tersebut di atas, menurut Mahkamah Agung dalam putusan-putusannya, bahwa Peradilan Tata Usaha Negara-lah yang memiliki yurisdiksi untuk memeriksa dan memutus sengketa keabsahan Surat Keputusan Tagihan Susulan OPAL.
Dari dua kelompok putusan Mahkamah Agung yang berlainan di atas, tampaklah bagaimana sikap Mahkamah Agung di dalam memberikan pertim bangan putusan atas kasus yang objek sengketanya sama, tetapi putusannya akhirnya ternyata berbeda. Pada kasus antara PT Cahaya Kencana Sakti lawan PLN (Putusan No.15K/TUN/1993), Mahkamah Agung memutuskan bahwa Peradilan Umum (Perdata) yang memiliki kewenangan untuk memeriksa dan memutus sengketa keabsahan Surat Keputusan Tagihan Susulan OPAL. Untuk kasus itu tampak sikap Mahkamah Agung condong ke arah pandangan kedua yakni tidak partial dan integral. Corak dari pandangan kedua itu adalah fungsi pemerintahan yang diselengarakan oleh Badan/Pejabat Birokrasi dengan merelevansikan adanya perbuatan hukum perdata (ataupun Hukum Publik).
“Maksud pandangan kedua adalah apabila Keputusan yang diterbitkan itu berada pada saat Badan/Pejabat Birokrasi menyelenggarakan fungsi pemerintahan berkenaan dengan perbuatan yang bersifat keperdataan, maka karenanya tunduk dan terikat dalam suasana Hukum Perdata, yaitu adanya hubungan kontraktual dengan asas kebebasan berkontraknya” (Indriyanto Seno Adji, 1995: 150).
Sedangkan pada penanganan kasus-kasus berikutnya, antara lain kasus PT Pluit Plastik Industries (Putusan No.14K/TUN/1993), Mahkamah Agung justeru berpendapat lain, yakni menunjuk Peradilan Tata Usaha Negara sebagai peradilan yang memiliki kewenangan. Dalam menangani kasus-kasus yang disebut terakhir Mahkamah Agung rupanya lebih condong ke arah pandangan pertama yakni partial dan tidak integral. Agaknya dalam kasus-kasus berikutnya Mahkamah Agung dalam memberikan pertimbangan putusannya lebih bertitik tolak pada segi substansi Keputusan.
Dari sikap semacam itu tampak suatu indikasi adanya extensi (perluasan) yurisdiksi Peradilan Umum (Perdata) masuk dalam lingkupnya perbuatan yang bersifat publik. Bahkan dimungkinkan sebaliknya, dengan adanya Peradilan Tata Usaha Negara, maka perbuatan dari Badan/Pejabat Birokrasi dalam lingkup dan suasana yang bersifat keperdataan masuk dalam yurisdiksi Peradilan Tata Usaha Negara.
VI. PENUTUP
Sebagai penutup dari paparan di atas, berikut ini dapat dikemukakan bebarapa butir kesimpulan sebagai berikut:
Pertama, Di dalam masyarakat kebanyakan di Indonesia, istilah birokrasi sampai saat makalah ini disusun masih saja memiliki konotasi yang kurang baik. Istilah Birokrasi selalu dihubung-hubungkan dengan berbagai prosedur dan liku-liku proses yang menyulitkan masyarakat. Hal ini boleh jadi karena masyarakat diberi pengalaman yang kurang baik berkaitan dengan istilah tersebut pada masa yang lalu.
Kedua, Dalam makalah ini yang dimaksud dengan Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi dibatasi semata-mata pada Keputusan yang dikaji saja, yaitu Keputusan Pejabat PT Perusahaan Listrik Negara sebagai Badan Hukum Perdata Milik Negara. Keputusan tersebut dikategorikan sebagai Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi, karena PT PLN sebagai Badan Usaha juga mengemban fungsi pemerintahan. Akan tetapi dalam kapasitasnya sebagai pengemban fungsi pemerintahan, PT PLN juga melakukan misi pelayanan kepada masyarakat dalam bidang tenaga listrik dengan melakukan perjanjian-perjanjian dengan para konsumennya yang tunduk pada aturan-aturan hukum perdata.
Ketiga, Surat Tagihan Susulan OPAL yang dikeluarkan PT PLN tentu tergolong Surat Keputusan Badan/Pejabat Birokrasi. Walaupun substansi Surat Tagihan itu memiliki sifat keperdataan, karena berkaitan dengan pelanggaran perjanjian yang dilakukan oleh konsumennya, namun untuk memeriksa keabsahan Surat tersebut timbul permasalahan yurisdiksi antara Peradilan Umum (Perdata) dengan Peradilan Tata Usaha Negara.
Keempat, Mahkamah Agung sebagai lembaga peradilan tertinggi yang mengemban tugas membina keseragaman dalam penerapan hukum di Indonesia, ternyata menganut dualisme pandangan dalam masalah tersebut di atas. Hal itu tampak jelas sekali dari yurisprudensi-yurisprudensinya dalam memeriksa sengketa keabsahan Surat Keputusan tentang Tagihan Susulan OPAL. Rupanya harus diakui bahwa di dalam praktik tidak selalu mudah untuk menyelesaikan permasalahan yurisdiksi, karenanya dituntut kemampuan yang memadai dari para Hakim Agung untuk dapat memisahkan secara tegas antara perbuatan yang bernuansa keperdataan dengan yang bernuansa publik.***
DAFTAR BACAAN
ALBROW, Martin, Birokrasi (alih bahasa: M. Rusli Karim & Totok Daryanti), Yogyakarta: Tiara Wacana, 1989.
ALGRA, N.E. et all., Mula Hukum. Bandung: Bina Cipta, 1983.
ATMOSUDIRDJO, S. Prajudi, Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Ghalia Indonesia, 1995.
FACHRUDDIN, Irfan, “Kedudukan Notaris dan Akta-Aktanya dalam Sengketa Tata Usaha Negara”; dalam Varia Peradilan Tahun X No.111, Desember 1994.
INDROHARTO, Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1991.
KASIEPO, Manuel, “Dari Kepolitikan ke Korporatisme Negara: Birokrasi dan Politik di Indonesia Era Orde Baru”; dalam Jurnal Ilmu Politik Nomor 2, Jakarta: Gramedia, 1987.
MAS’OED, Mochtar & Colin Mac Andrew, Perbandingan Sistem Politik. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1989.
MOERDIONO, “Mencari Model Birokrasi Indonesia”; dalam Birokrasi dan Administrasi Pembangunan. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan 1993.
MUHAIMIN, Yahya, “Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia”; dalam Prisma Nomor 10, Oktober 1980.
SENO ADJI, Oemar, Peradilan Bebas Negara Hukum. Jakarta: Penerbit Erlangga, 1980.
SENO ADJI, Indriyanto, “Problema Yurisdiksi Peradilan terhadap Keputusan Tata Usaha Negara yang berisi Perbuatan Hukum Perdata”; dalam
Varia Peradilan Tahun VII Nomor 81, Juni 1992.
SENO ADJI, Indriyanto,“Mahkamah Agung dan Problema Dualitas Yurisdiksi”; dalam Varia Peradilan Tahun X Nomor 114, Maret 1995.
SETIAWAN, Akhmad, Perilaku Birokrasi dalam Pengaruh Paham Kekuasaan Jawa. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 1998.
SUBEKTI, R., Kekuasaan Mahkamah Agung R.I. Bandung: Alumni, 1980.
THOHA, Miftah, Perspektif Perilaku Birokrasi, Dimensi-dimensi Prima Ilmu Ilmu Administrasi Negara (Jilid II). Jakarta: Rajawali Pers, 1987.
TOBING, H.A., Aspek-Aspek Negara Dalam Hukum Internasional. Jakarta: Rajawali Pers, 1991.